Cities of Transylvania and the 1921 Agrarian Reform
Negotiations and Decisions Halfway Between Administrative Autonomy and Centralization

Diana Mihnea
PhD, Teaching Assistant, “Ion Mincu” University of Architecture and Urbanism, Bucharest, Romania

Keywords: agrarian reform; overlapping legislation; expropriations; new building plots; urban expansions

Abstract:

During the interwar period, the agrarian reform had a major impact on the cities of Transylvania, leading not only to drastic reductions of the communal estates, but also, in some cases, to massive expansions of the urban areas. The decisions that generated these changes were taken by specially constituted bodies; in many cases, that happened without any regard to the cities’ development plans, and without the municipalities’ approval. Thus, the first interwar decade was characterized by great turmoil, as the authorities of at least 23 cities challenged these decisions in court. Since the agrarian legislation of Transylvania was issued shortly after the Union, during a transitional phase, when the region was semi-autonomous, the authorities in Bucharest had not been aware of the situation until 1925. The gap between local and central administrative institutions during the first years after the Great Union and a series of deficiencies of the agrarian legislation allowed for the advancement of a decision-making process that had profound implications on Transylvanian cities, and for which there were no legal control mechanisms. The cities of Transylvania found themselves in a marginal, ambiguous position: no longer autonomous and not fully adopted by the administrative system of Romania.

Published in sITA volume 4 (2016), pp. 122-134.
Download full article: 08_Mihnea.pdf
* * *

Romanian translation:
Oraşele din Transilvania şi reforma agrară din 1921
Negocieri şi decizii între autonomie administrativă şi centralizare

La sfârşitul Primului Război Mondial, unirea condiţionată votată la Alba Iulia a rezervat Transilvaniei un statut ambiguu în cadrul României Mari, acela al unei provincii semiautonome. Conform Rezoluţiei Adunării Naţionale de la Alba Iulia, acest statut avea să fie provizoriu, menţinut ca atare până la întrunirea Adunării Constituante alese pe baza votului universal. Decizia – motivată prin dorinţa de a lăsa timpul necesar elaborări unei formule optime de unificare a regimurilor juridice foarte diferite ale provinciilor – a făcut ca, timp de mai bine de un an, până în aprilie 1920, Transilvania să treacă printr-o perioadă de tranziţie de-a lungul căreia s-a raportat la două centre, cel regional şi Bucureştiul.

Contextul social tensionat al sfârşitului de război a făcut imposibilă amânarea adoptării reformelor promise în timpul războiului până la încheierea procesului de unificare legislativă. Astfel, perioada de tranziţie a coincis cu adoptarea celor mai importante reforme ale României interbelice, cea electorală şi cea agrară. Diferenţele foarte mari dintre provincii au făcut imposibilă reglementarea reformei agrare printr-un act normativ unic, astfel încât fiecare dintre acestea a avut propria legislaţie agrară. În cazul Transilvaniei, proiectul legii a fost redactat de Consiliul Dirigent, instituţie care, până în 1920, a avut rolul unui guvern regional provizoriu.

Legea pentru reforma agrară din Transilvania, Banat, Crişana şi Maramureş a inclus unele prevederi ce reflectă nu doar diferenţe juridice, administrative etc. în raport cu celelalte provincii, ci şi diferenţe majore în abordările alese de legiuitori. Unele dintre aceste prevederi aveau să determine o situaţie foarte particulară a oraşelor transilvănene. Pe de o parte, exproprierile aveau să reducă drastic domeniile funciare ale acestora, iar, pe de altă parte, împroprietăririle cu locuri de casă aveau să ducă la extinderi, în multe cazuri masive, ale ariilor intravilane (cu zeci şi chiar sute de hectare). Spre deosebire de legislaţia agrară a Vechiului Regat, a Bucovinei sau a Basarabiei, legea ardeleană atribuia reformei şi scopul ameliorării crizei de locuinţe în oraşe, astfel încât, în plus faţă de împroprietăririle cu locuri de casă în mediul rural, aceasta prevedea şi împroprietăriri urbane.

Startul reformei agrare într-o perioadă de tranziţie, particularităţile legii agrare a Transilvaniei, dar şi felul în care a fost gestionat transferul de putere dinspre centrul regional către Bucureşti au făcut ca aplicarea legislaţiei de împroprietărire în oraşele ardelene să se desfăşoare într-un context tensionat, marcat de numeroase controverse şi contradicţii.

Deşi introducea prevederi ce aveau să afecteze profund oraşele – fie prin exproprieri, fie prin extinderi generate de împroprietăririle cu locuri de casă –, legea agrară a Transilvaniei punea aceste operaţiuni în sarcina aceloraşi instituţii ce fuseseră create pentru aplicarea reformei în mediul rural, fără a le impune consultarea primăriilor sau a serviciilor lor tehnice. Municipalităţile pierdeau astfel o mare parte din controlul asupra dezvoltării oraşelor în favoarea instituţiilor reformei agrare. Ignorarea planurilor de dezvoltare, precum şi decupajele şi adiţiile făcute asupra teritoriilor oraşelor în lipsa unor studii urbanistice au determinat primăriile a cel puţin 23 dintre cele 49 de oraşe ale Transilvaniei să se angajeze în procese de lungă durată, în încercarea de a recupera terenurile comunale expropriate. Mai târziu, la capătul anilor 1920, reprezentanţii mai multor oraşe au contestat nu doar exproprierea domeniilor orăşeneşti, ci însăşi legitimitatea intervenţiei instituţiilor reformei agrare în mediul urban, în lipsa unor mecanisme de control.

Întrucât proiectul legii agrare pentru Transilvania a fost elaborat de Consiliul Dirigent în perioada de tranziţie de după război, autorităţile de la Bucureşti nu au ştiut, până în 1925, despre acele prevederi ale legii cu impact asupra oraşelor. Mai mult, în 1921, la puţină vreme după votul legii agrare a Transilvaniei, Parlamentul de la Bucureşti a votat aşa-numita lege de împroprietărire urbană sau Legea din 18 octombrie 1921, care a complicat şi mai mult situaţia împroprietăririlor din Ardeal. Valabil în toate provinciile României Mari, noul act normativ nu a abrogat acele articole ale legii agrare transilvănene referitoare la împroprietăririle cu locuri de casă în mediul urban. Astfel, începând cu toamna anului 1921, de-a lungul întregii perioade interbelice, în Transilvania s-au aflat simultan în vigoare două acte normative ale căror ţinte se suprapuneau, dar care creau mecanisme de aplicare diferite, punând în opoziţie două seturi de instituţii ale statului, care aveau priorităţi contrare.

Efectele aplicării reformei agrare în mediul urban – exproprierea terenurilor de la marginea oraşelor ce constituiau importante rezerve pentru dezvoltarea oraşelor, exproprierea terenurilor comunale intravilane, extinderile masive prin noi parcelări pentru locuri de casă etc. – au fost sesizate de autorităţile de la Bucureşti abia începând cu anul 1925, când lucrările de expropriere şi împroprietărire erau deja foarte avansate. Anii care au urmat au dezvăluit o situaţie foarte complicată şi, în ciuda eforturilor autorităţilor centrale, greu reversibilă.

La momentul unirii, liderii transilvăneni deciseseră păstrarea în vigoare, cu unele excepţii, a legislaţiei emise până în octombrie 1918, prelungind astfel şi regimul descentralizat al administraţiei publice locale. Intervenţia instituţiilor reformei agrare în procesul decizional privind dezvoltarea şi extinderea oraşelor a făcut ca, din acest punct de vedere, sistemul descentralizat să devină, în realitate, unul difuz. Lacunele legislaţiei agrare şi, mai ales, necunoaşterea de către autorităţile de la Bucureşti a realităţilor transilvănene au lăsat o mare parte din puterea decizională instituţiilor subordonate Ministerului Agriculturii şi Domeniilor. Ambiguităţile legislative, lipsa unui cadru legal care să permită intervenţia municipalităţilor şi reacţia foarte târzie a autorităţilor centrale au făcut ca decizii importante legate de dezvoltarea oraşelor să fie luate de un mozaic de instituţii, cu priorităţi diferite, într-un sistem difuz şi disonant. Astfel, cel puţin pentru primii ani ai perioadei interbelice, Transilvania a rămas marginală, într-o tranziţie incertă de la autonomie administrativă la sistemul centralizator impus, în cele din urmă, României Mari.

studies in History and Theory of Architecture • vol. 4 / 2016
Marginalia.
Architectures of Uncertain Margins
Published with the financial support of the
Chamber of Architects of Romania (OAR)